王能全理事：從特朗普到拜登：美國能源政策的變與不變

檔編號：A252/0269

刊發時間：2021年1月20日

從特朗普到拜登：美國能源政策的變與不變

能源獨立是美國新政府能源政策的基石，變的能源氣候外交實際效果需要時間，短期更多可能是形式，不變的是需要廣闊的國際油氣市場。

王能全

 

  風波不斷、沸沸揚揚的2020年美國總統大選終於塵埃落定。今天，2021年1月20日，作為第46任總統，拜登就任第59屆美國總統。拜登政府能源政策，是輿論關注的重點之一。競選期間，拜登較為系統地闡述了能源政策主張。以重返《巴黎協定》為主線的能源氣候外交，是拜登與特朗普能源政策的最大不同，但對於已經實現能源獨立的美國來說，新一屆政府能源政策不變的實質和重點，應該還是為石油天然氣產業尋找並爭取廣闊的國際市場，區區四年任期和美國政黨制度的特點，決定了拜登能源氣候外交不會很快產生實際的效果。因此，拜登政府的能源政策，變可能僅僅是形式，不變才是實質。

當前的美國能源形勢處於多年來最好的狀態

  2017年1月20日，就任總統後白宮網站列出特朗普政府優先處理的6大“頭號問題”，其中第一條是“美國第一能源計畫”。2017年3月28日，特朗普簽署“能源獨立”行政命令，稱這是“美國能源生產一個新時代的開始”。2017年6月1日，特朗普宣佈美國退出《巴黎協定》。執政期間，特朗普採取一系列措施，表示將把美國能源產業帶入“黃金時代”，讓美國掌握“能源主導權”。

  無論如何評價特朗普的能源政策，當前的現實是，美國實現了能源獨立，能源消費結構持續優化，二氧化碳排放進入了下降通道。可以說，當下的美國能源行業處於近70年來最好的時期。

  （一）嚴重疫情衝擊下美國能源獨立的大勢未改

2019年，自1957年之後，62年來首次美國國內的能源產量大於消費量1.025千萬億英熱單位；自1952年之後，67年來首次美國的能源出口量大於進口量0.609千萬億英熱單位。2019年，美國實現了能源獨立，自20世紀70年代第一次石油危機後，美國歷屆政府一直努力追求的能源獨立夢想，終於變成了現實。

  蔓延全球的新冠肺炎疫情，重創了2020年世界能源行業，美國的能源行業也未能倖免。雖然壞消息不斷，但新冠肺炎疫情並未改變美國能源獨立的大勢。2020年前9個月，美國一次能源總產量為72.147千萬億英熱單位，一次能源消費總量為69.241千萬億英熱單位，產量大於消費量2.906千萬億英熱單位；前9個月美國能源出口總量為17.484千萬億英熱單位，進口總量為15.068千萬億英熱單位，出口大於進口2.416千萬億英熱單位。

  （二）可再生能源成第三大來源，非化石燃料接近能源消費的20%

2019年美國一次能源消費中，石油和天然氣分列第一、第二位，位居第三位的，是包括水電、地熱能、太陽能、風能和生物燃料在內的可再生能源，煤炭位居第四位，這是自1885年以來130年首次，可再生能源超越煤炭成為第三大能源消費來源。加上核能，非化石燃料在2019年美國一次能源消費中所占的比重，接近20%，幾占五分之一，說明當前美國的能源消費結構已處於比較理想的狀態。

  進入2020年以後，美國一次能源消費中可再生能源的比重繼續提升。前9個月，美國可再生能源消費總量為8.733千萬億英熱單位，占一次能源消費總量的12.61%，煤炭下降到了個位數，只有9.9%。

  （三）能源消費保持穩定的同時，二氧化碳排放處於下降的通道

2018年，美國一次能源消費創下歷史紀錄。2019年，美國一次能源消費總量為100.274千萬億英熱單位，低於2018年和2007年的水準。同期，美國GDP由2007年的14.45萬億美元增長到2019年的21.43萬億美元，說明的是美國的能源消費效率在持續地提升。

2007年是美國二氧化碳排放量最高的年份，為60.03億噸，2019年下降到只有51.46億噸，比2007年下降了14.5%，減少的量為8.73億噸。預計，2020年美國二氧化碳排放總量，比2019年將再下降11%。

  近年來，美國二氧化碳排放量不斷下降的主要原因，除一次能源消費總量總體上處於下降過程中外，能源消費結構持續優化發揮了重要的作用。其中，一次能源消費中煤炭的減少，貢獻了2007年至2019年間二氧化碳排放減少量的50%以上，累計超過10億噸。

  尤為顯著的是，近年來，美國發電用能源中，非化石燃料的比重持續上升。2005年至2019年間，美國發電量增長了2%，來源於化石能源的發電量減少了11%，不排放二氧化碳的發電量增長了35%，從而帶來了發電行業的二氧化碳排放量減少了33%。

以重返《巴黎協定》為旗幟的氣候外交是拜登最閃亮的能源政策主張

  美國不遲於2050年實現100%清潔能源經濟和淨零排放、重回巴黎氣候協定、創造良好的工作機會、建設現代化的基礎設施，是拜登能源政策四項關鍵核心內容，也可以說是新一屆美國政府能源政策的基本框架，其中與特朗普政府的最大不同，就是重返《巴黎協定》，並將應對氣候變化作為美國能源外交政策的出發點。

  （一）美國不遲於2050年實現100%清潔能源經濟和淨零排放

  拜登宣佈，2050年之前美國要實現100%的清潔能源經濟和淨零排放。上任的第一天，拜登將簽署一系列行政命令，要求國會在第一年頒佈立法：建立一個執行機制，以實現2050年的目標，包括不遲於2025年第一個任期結束時的目標；對能源和氣候研究與創新進行歷史性投資；鼓勵在整個經濟體中快速部署清潔能源創新。

  具體方法包括：利用每年花費5000億美元的聯邦政府採購系統，推動100%清潔能源和零排放汽車；通過保護和實施現有的《清潔空氣法》，減少交通運輸造成的溫室氣體排放；確保所有美國政府設施、建築和設施更高效、更適應氣候變化；建造第一批生物燃料工廠，新的減少飛機、遠洋船只等排放的解決方案；到2030年保護美國30%的土地和水域，保護生物多樣性。

  拜登提出，新的和現有的石油和天然氣作業，要求嚴格的甲烷污染限制；永久保護北極國家野生動物保護區、其他聯邦土地和水域，禁止在公共土地和水域新的石油和天然氣許可證，加強在聯邦土地和水域的再造林和開發可再生能源，到2030年將海上風能增加一倍。

  通過推廣清潔能源技術，幫助美國實現100%的清潔能源目標：電網規模的存儲，先進的核反應爐，不帶來全球變暖的製冷劑製冷和空調；零淨能源建築，零淨成本；利用可再生能源以與葉岩氣相同的成本，生產無碳氫氣；將工業熱量脫碳，重新設計碳中性建築材料，糧食和農業部門脫碳，從發電廠的廢氣中捕獲二氧化碳。

  加快電動汽車部署是拜登能源政策的重要內容之一。拜登支持在2030年底前部署超過50萬個新的公共充電站；恢復全部電動車稅收抵免，盡最大可能優先購買美國製造的汽車。

  （二）重回《巴黎協定》，團結其他國家應對嚴重的氣候威脅

  拜登宣佈，在上任的第一天，將重新簽署《巴黎協定》。拜登認為，氣候變化是一項全球性挑戰，需要世界各國採取果斷行動；氣候變化是一個“威脅乘數”，放大了現有的地緣政治和與天氣有關的風險，美國新政府將把氣候變化提升為國家安全的核心優先事項。

  在上任的頭100天內，拜登將召開一次氣候問題世界首腦會議，說服世界主要碳排放國領導人，做出更雄心勃勃的國家承諾；簽訂可執行的國際協議，減少全球航運和航空業的排放，遏制氫氟烴。

  貿易與氣候掛鉤，採取強有力的新措施來阻止其他國家違背其氣候承諾，對未能履行氣候和環境義務的國家徵收碳調整費或碳排放配額，對合作夥伴承諾實現增強的巴黎氣候目標提出條件。

  尋求20國集團承諾終止對高碳專案的所有出口融資補貼，改革國際貨幣基金組織和區域開發銀行關於優先償還發展專案債務的標準，納入不可持續的氣候和債務成本。要求全世界禁止化石燃料補貼，不為骯髒能源融資，禁止美國金融機構為燃煤發電廠提供任何融資。

  推動全球清潔能源研究，承諾投資更多的財政資源，支持全球大學和研究機構的研發和創新，幫助其他國家建立研發能力。

  點名批評全球氣候不法之徒，美國新一屆政府將制定一份新的全球氣候變化報告，要求各國為履行或未履行巴黎承諾，以及其他促進或破壞全球氣候解決方案的步驟承擔責任。

  （三）創造新的就業機會並重建崩潰的美國基礎設施

  拜登提出，美國能源行業要為普通民眾創造並提供大量的高水準就業機會，其中新能源領域要創造數十萬個就業機會，振興美國汽車行業要創造100萬個新就業機會，建築領域要創造100萬個新就業機會，重建美國的中產階級。

  拜登認為，美國的基礎設施搖搖欲墜，要建設和升級更清潔、更安全、更強大的基礎設施，包括智能道路、供水系統、市政交通網絡、學校、機場、鐵路、渡輪、港口和通用寬頻接入等；開展美國鐵路第二次革命，以確保美國擁有世界上最乾淨、最安全、最快的鐵路系統。

  為實現其宣示的能源政策目標，拜登提出的投資總規模為2萬億美元，並計畫在他的第一個任期內部署這些資源。

變與不變的拜登新政府能源政策選擇

  已經實現能源獨立，是相當長時間美國政府能源政策的基石，拜登新政府能源政策的變，不會短時間產生實質性的效果和影響，變更多的只是形式，繼續需要廣闊的國際市場出口更多的石油和天然氣，才是新一屆美國政府能源政策不變的實質。

  （一）能源獨立為長時間美國政府能源政策選擇提供廣闊的空間

  1973年10月的第一次石油危機，嚴重衝擊了美國。就在危機高潮的1973年11月7日，時任美國總統的尼克森發表演說，提出了能源獨立計畫，自此之後的歷屆美國政府均將實現能源獨立，作為能源政策的核心內容和追求的頭號目標。因此，2019年美國實現了能源獨立，不是特朗普一屆政府而是自尼克森以來47年間歷屆美國政府共同努力的結果，新一屆的拜登政府接手的是一副能源好牌。

  美國能源資訊署預測，美國作為能源淨出口國的地位，將一直維持到2050年，其中能源產量大於消費量的數量，2025年為12.03千萬億英熱單位，2040年上升到14.28千萬億英熱單位，2050年還將維持在8.28千萬億英熱單位。因此，美國的能源獨立，從拜登這一屆開始，至少可能會維持7屆美國政府。

  眾所周知的是，高度的石油對外依賴，是從尼克森以來多屆美國政府的心病，保障石油供應安全也成了多年來美國政府對外政策的核心內容。能源獨立的實現，在解除當前和未來相當長時間美國政府心病和對外政策最大掣肘的同時，更為美國政府對內對外政策的選擇，提供了廣闊的選擇空間，無論是新上任的拜登政府，還是未來更長時間內的多屆美國政府，將會出臺更多基於美國核心利益而更少受制能源因素制約的內政和外交政策。

  （二）能源氣候外交的變需要國際社會的合作和較長時間才能產生實質性的影響及效果

  上任第一天重返《巴黎協定》並在100天內召開氣候問題世界首腦會議，是拜登新政府與特朗普最大的能源政策不同，將氣候問題上升到美國國家安全的核心優先事項，並與能源掛鉤，是拜登新政府能源政策最大的變。從政策宣示中看，拜登將氣候與國際貿易、能源方面的投融資、能源外交等緊密相連，我們可以將其稱之為能源氣候外交，這應該是目前我們看到的拜登新政府能源政策的最大閃光點。

  根據2021年1月初的選擇結果，民主黨在參眾兩院均取得了多數席位，從而在美國政治舞臺上非常罕見地出現了民主黨一統行政和立法機構的局面，從而理論上對於拜登新政府上臺後推行能源氣候外交，減輕了國內政黨政治的掣肘，較好地奠定了對外政策的基礎。

  不過，由於拜登提出的能源氣候外交不僅僅是美國國內政治的事務，將涉及到世界主要大國、經濟體的利益，需要得到主流國際社會的認同，並共同採取行動，這些目標的部分實現或全部實現，都是一個需要耗費大量時間的外交行動，四年任期內如能實現部分目標，應該就是非常理想的結果，具體有待拜登上任後採取的實際行動和措施。

  因此，拜登能源氣候外交的政策宣示，雖然已有初步的實施步驟，但不會產生立竿見影的影響和效果，因為無論從美國的政治制度還是這些政策宣示的內容本身看，任何一點能得到較快的落實並取得預期的結果，其過程都將是非常艱難的。

  （三）出口更多的石油天然氣將是未來相當長時間美國政府追求的不變能源政策

  當前的美國，是世界第一大石油和天然氣生產國。2019年，美國的石油產量為1704.5萬桶/天，占全球的17.9%；天然氣產量為9209億立方米，占全球的23.1%。

  2017年，60年來首次美國成為天然氣的淨出口國，2019年美國天然氣出口總量達到創紀錄的4.697千萬億英熱單位。2016年2月首次從本土出口第一船液化天然氣，2019年美國超越馬來西亞成為世界第三大液化天然氣出口國。2020年初，美國液化天然氣生產能力為89億立方英尺/天，最大生產負荷可以達到101億立方英尺/天，2020年12月創下了液化天然氣出口98億立方英尺/天的歷史性紀錄。預計2025年，美國液化天然氣生產能力將達到1.14億噸/年，將超過卡塔爾和澳大利亞，成為全球最大的液化天然氣出口國。

  美國是成品油淨出口國但仍淨進口原油。2019年，美國原油的出口數量已達297.8萬桶/天，成品油的出口數量高達552.2萬桶/天。正是得益於巨大的石油產量，令人無法相信的是，2020年12月份的最後一周，美國從沙烏地阿拉伯進口石油的數量降至為零，是1985年9月以來35年首次，而沙特阿美在美國全資擁有的莫蒂瓦煉油公司，是美國最大的煉油企業，年加工能力高達3000萬噸。

  新聞報導中，我們經常看到，作為總統的特朗普被稱為美國能源行業的首席推銷員，利用各種場合推銷美國的天然氣和石油等能源產品。雖然競選演講和宣佈的政綱中，拜登更多的是限制而不是支持美國的石油天然氣行業，但是，鑒於油氣行業在美國強大的政治和經濟影響，美國的國內政治更是現實的政治，上任之後的不到兩年就將面臨中期選擇，四年任期之後還會有第二任期的競選，我們相信，不受美國油氣行業待見和歡迎的拜登，就任之後肯定一如特朗普一樣，繼續大力在國際市場推銷美國的石油和天然氣等能源產品，世界上很多國家進口或接受更多的美國石油天然氣，一定會成為與新一屆拜登政府進行利益交換的重要手段和有效的籌碼。

 

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