徐洪峰理事：IIGF兩會觀點 | 中國“碳中和”目標下兩會能源轉型相關提案及政策建議

3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在人民大會堂舉行開幕會。在兩個一百年的交匯點和兩個五年規劃的交接點上，本次全國兩會將如何為我國未來發展謀篇布局，備受矚目。

今年的政府工作報告和“十四五”規劃草案中高質量發展、碳中和、碳達峰、生態補償、生物多樣性保護、能源結構轉型等綠色金融相關議題屢被提及。這既為綠色金融未來的發展提供了機遇，也為綠色金融發展提出了更高要求。

中央財經大學綠色金融國際研究院將在全國兩會期間推出系列IIGF兩會觀點，圍繞政府工作報告及“十四五”規劃內容，以及綠色金融發展現狀及熱點話題，展開深入討論，以期助力綠色金融在新的曆史起點上能夠充分發揮其應有作用，為我們未來發展建有益之言，獻有用之策。敬請關注。

今天的首篇觀點文章對全國兩會能源轉型相關提案及政策建議進行了介紹。

 

2021年3月上旬，全國政協十三屆四次會議、十三屆全國人大四次會議相繼召開，在中國“3060”碳達峰碳中和中長期目標背景下，作為碳減排主力之一的能源低碳轉型成為本次全國兩會重點議題之一。

 

 

2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上首次做出“3060”目標的宣示：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”2020年10月，中共第十九屆中央委員會第五次全體會議提出制定碳排放達峰行動方案，首次將碳達峰、碳中和目標寫入發展規劃。

 

圖1 中國碳排放結構（2018）

 

我國碳排放最大來源是能源生產和消費相關碳排放，而化石能源碳排放又是能源相關碳排放的主力。從2018年我國碳排放結構可以看出，化石能源相關碳排放占到我國碳排放總量的63%左右，其中火電、石油、天然氣相關碳排放分別達43%、15%、5%，要實現“3060”碳達峰碳中和目標，通過能源低碳轉型，降低能源相關碳排放首當其沖。

 

 

圍繞能源低碳轉型，此次政府工作報告提出了一些具體的短期目標：2021年單位國內生產總值能耗降低3%；推進能源改革，提高服務效率、降低收費水平；進一步推動煤油電氣產供儲銷體系建設，提升能源安全保障能力；擴大節能節水等企業所得稅優惠目錄範圍，促進新型節能環保技術、裝備和產品研發應用，培育壯大節能環保產業；加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度；實施金融支持綠色低碳發展專項政策，設立碳減排支持工具。允許所有制造業企業參與電力市場化交易，清理用電不合理加價行為活動，推動一般工商業電價的降低。此外，要加快建設動力電池回收體系，增設充電站、充電樁等設施。

 

除政府工作報告提出的短期具體目標和重點任務，我國政府還提出了“十四五”時期能源低碳轉型的中長期目標：“十四五”期間，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，到2030年，單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源在一次能源消費占比達25%左右，風光總裝機容量達12億千瓦以上，同時，要全面加強能效管理。

 

 

綜合目前已有提案，兩會代表委員能源轉型相關建議主要集中在幾個方面：

 

首先，化石能源領域，全國政協委員中國石化北京化工研究院專家張明森建議進一步加大對能源化工行業的政策支持力度，提升產業基礎高級化、產業鏈現代化水平，根據形勢變化靈活調整和完善國家財稅政策，並提出加大地下儲氣庫建設財稅政策支持力度。全國人大代表，中國石化集團孔凡群建議把頁岩油資源作為未來石油接替重要陣地，出臺補貼政策，納入國家油氣科技重大專項，全方位加大扶持力度，推動我國頁岩油勘探開發早日實現戰略性突破，進一步提高國內油氣自給能力。全國人大代表中國石化集團呂亮功建議加快深化天然氣價格市場化改革、加大財稅政策扶持力度，促進天然氣產業健康有效發展。全國人大代表河南石油勘探局陶光輝建議調整自然保護地非核心區油氣礦業權保護政策，在國家層面調整資源稅法，減輕油氣行業負擔，推進油氣行業可持續發展且綜合運用財政稅收、產業扶持等政策，加大政策支持，推動陸相頁岩油規模增儲上產，保障國家能源安全。此外，全國政協經濟委員會副主任，中國石油集團原董事長王宜林建議立足國內，加大勘探開發力度，促進油氣增儲穩產上產，築牢“壓艙石”地位。以“一帶一路”為重點積極推進國際油氣合作，促進油氣合作利益共同體建設。“十四五”期間應鞏固並擴大能源基礎設施互聯互通，增強海外能源供應保障能力，積極穩妥開展推動我國能源技術裝備和工程服務“走出去”，立足市場體制機制，不斷改革激發石油企業的動力活力；大力推進混合所有制，在保證國企主體地位的前提下，鼓勵社會資本進入石油工業體系；堅持“走出去”與“引進來”相結合，促進中國特色石油工業體系與世界石油工業體系相匹配。

 

其次，可再生能源領域，兩會代表分別從光伏、風電、地熱、氫能、儲能等領域提出相關政策建議：

 

——光伏領域。全國政協委員、正泰集團董事長南存輝，全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元建議要加快光伏發展，培育光伏綠電市場化機制、創新“光伏+”等發展模式。此外，全國政協委員、北京化工研究院首席專家張明森提出，要切實提升可再生能源的消費占比，制定相關鼓勵政策，對於通過自建光伏等可再生能源作為企業主要電源的企業，可以適度放寬准入門檻，並給予一定的稅收及政策優惠，推動高耗電企業自建光伏發電站和風電場，通過增加可再生能源使用比例，實現降碳目標。同時，全國政協委員、甘肅自然能源研究所所長周劍平建議，大力發展分布式光伏電站，滿足家庭、企業、村莊方便使用太陽能。

 

——風能領域。全國政協委員、金風科技董事長武鋼提出，要加快發展以風能為代表的可再生能源，加快推進汽車電動化、能源消費電力化、電力生產清潔化，加速碳中和進程，築牢我國能源和外匯安全體系。通過10到20年時間，實現我國能源增量的70%以上、存量50%以上的可再生清潔化替代，保障國家能源安全。

 

——氫能領域。全國政協委員中國石化總經理馬永生建議加快氫能產業發展，在頂層設計、核心技術攻關、標准體系制定和產業政策扶持上加大力度，保障國家能源安全。同時他提出我國氫能產業長遠發展還面臨的一些問題：首先缺乏國家層面總體統籌和頂層設計，已出現產業雷同、低水平重複建設的苗頭；二是在液態儲氫等核心技術、高端材料、裝備制造方面存在“卡脖子”風險；三是氫能管理體系尚未建立，行業標准、技術路線需要進一步探索研究；四是當前“綠氫”（風光水核電等非化石能源制氫）成本高，經濟性利用較為困難等，這些問題都亟待解決。

 

——地熱能領域。全國人大代表、中國石化石油工程技術研究院劉寶增建議要加大地熱產業扶持力度，優化能源供給格局，發展綠色能源戰略，國家相關部門要加大科研支出力度，根據不同區域地熱資源類型、市場特點，理順相應政策，鼓勵相關企業加大地熱資源開發應用。中國石化安全監管部韓峰建議加大地熱清潔取暖項目財稅政策支持，減免地熱能開發利用行業資源稅。

 

——綠電領域。全國政協委員、金風科技董事長武鋼及正泰集團董事長南存輝建議，出臺綠色用電的碳排放標准、培育光伏綠電市場化機制。從國家層面加強頂層設計，確保綠電應發盡發，加強政府監督力度，禁止地方政府強制綠電低價交易的行為，放開可再生能源分布式發電市場化交易政策，建立綠電消費認證標准，實施綠證交易與減稅、貸款優惠、提升授信額度等進行掛鉤的激勵政策。

 

——儲能領域。全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元提出，要優化儲能發展模式，保障可再生能源有效消納。不強制要求可再生能源發電項目配置儲能系統，以提高儲能的利用效率、減少資源浪費；支持發展系統側集中式儲能系統，將抽水蓄能電站、儲能基地納入電力發展規劃與統一調度範圍，通過招投標等市場化方式確定項目業主；加快電力輔助服務市場建設，引導鼓勵儲能以獨立輔助服務提供商的角色參與市場交易，發展儲能市場化商業模式，為可再生能源大規模發展和並網提供有力支撐。

 

 

此次兩會能源轉型相關目標及提案主要涉清潔能源發展以及化石能源低碳轉型兩大方面，結合目前我國能源轉型實際情況，建議不同領域細化相關政策：

 

首先，煤炭領域，降低煤炭生產和消費占比是長期既定目標，但目標的實現路徑建議根據不同地區的實際情況區別對待、分步實施。對於非煤炭傳統依賴型的地區，可積極推動減煤甚至淨煤，但對於傳統煤炭依賴型地區，如山西、陝西、內蒙古等，短期內大幅降低煤炭產業生產和消費將給當地財政和就業帶來明顯壓力，建議煤炭清潔生產利用與降煤轉型同時推進，在不太可能短期內大幅減煤降煤的情況下，將煤炭清潔生產利用作為過渡緩沖。

 

其次，石油領域，自2014年起，國際原油市場已徹底轉變為供過於求、價格長期下行的買方市場，建議在保障能源供給安全的前提下，適度減少原油進口的長期合同綁定，利用中國作為全球最大原油需求和進口國的地位，多元化原油進口市場，同時增加在原油期貨、原油計價結算貨幣、原油相關產品裝備服務出口方面的話語權和影響力，此外，可以考慮將原油進口作為實現某些外交目標的籌碼。鑒於頁岩油氣的高排放，不建議將我國頁岩油氣勘探開發作為未來能源發展重點。

 

第三，天然氣領域，雖然此次兩會代表仍建議積極發展天然氣，但應該認識到，天然氣本質仍是化石能源，其單位生產碳排放雖然低於煤炭和石油，但比其它清潔能源仍高出數倍，在之前能源供給緊缺背景下，中國政府將天然氣作為過渡能源，鼓勵以氣代煤，但在目前可再生能源成本大幅下降、供給大量增加、國際油氣市場長期進入供過於求的背景下，建議逐步適度減少天然氣進口、生產、消費，以及相關補貼。

 

第四，光伏領域，逐步去補貼進入平價時代後，事實證明隨著技術進步、價格優勢顯現，我國光伏產業已有能力實現自身可持續發展，但在高速發展的同時，存在若幹風險，建議通過政策引導規避或預警：一是產能過剩風險，根據目前供需數據，矽片、光伏組件等產業鏈均存在產能過剩、價格下降的風險，；二是技術迭代風險，隨著顆粒矽、大尺寸矽片、異質結電池等新材料新技術成本下降和效率提升，相關技術路線和產品面臨技術迭代的沖擊；三是政策調整風險，2021年新政策的實施，包括老項目退補換新項目指標、市場化並網比重的增加等均將考驗相關光伏企業的經營能力。

 

第五，風能領域，除與光伏相似的一些政策影響和風險外，在部分生態功能區，如內蒙古已反映風電對草原生態的負面影響，導致風電的開發應用受到一定限制。此外，海上風電同樣存在大尺寸葉片等技術迭代風險。在此背景下，建議相關政策向鼓勵技術研發、加強環境風險分析等側重。

 

第六，綠電市場化交易，在目前新能源並網保障性並網和市場化並網並存，未來市場化並網比重有可能進一步增加的政策調整下，加快推動綠電市場化交易勢在必行。可以完善綠電生產和消費相關標准，優化綠電碳減排核算辦法，提升綠電參與碳交易市場的積極性，推出完善綠電交易相關的財政金融等鼓勵政策。

 

最後，能源轉型離不開金融尤其綠色金融的融資導向和支持，經過數年發展，中國綠色金融實踐已處於全球引領地位，但綠色金融對能源轉型發揮的導向作用仍有待增強，通過綠色金融相關標准的統一和細化，加大化石能源融資成本，降低清潔能源融資門檻，引導更多社會資本支持能源的低碳轉型。此外，結合光伏、風電等重要清潔能源發展新模式，因地制宜探索清潔能源融資的創新綠色金融產品和工具，同時，進一步推進清潔能源電力參與碳市場交易，增加碳交易收入。此外，可利用環境風險分析、環境信息披露、ESG投資等，加強能源轉型過程中的風險防範、預警，以及管理。

 

 

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