GCNR研报 | 非洲清洁能源的发展现状、前景及其政策挑战（下）

三、政策挑战

非洲可再生能源的现状展示了其在全球能源转型中的巨大潜力，但同时也揭示了能源基础设施、政策和资金方面的重大挑战。政策和监管环境的不稳定性是阻碍清洁能源发展的重要因素。许多国家缺乏长期、稳定的能源政策，导致投资者信心不足。尤其是在电力价格机制方面，很多非洲国家的电价未能合理反映成本，导致电力公司资金短缺，难以保障可再生能源项目的长期运作与维护。为鼓励私营部门和国际投资者投入可再生能源，许多非洲国家引入或调整了上网电价（Feed-in Tariff，FIT）政策。通过为发电项目提供长期价格保证，这些政策使清洁能源发电项目能够获得稳定的现金流，从而吸引更多的投资。然而，尽管FIT政策在一些国家取得了成功，但其实施过程中，各国的表现存在显著差异，具体体现在政策设计、市场响应以及投资环境等方面。

1. 政策覆盖的差异化

目前，非洲的FIT政策主要集中在北非和南非地区。摩洛哥、埃及和南非等国家在FIT制度上取得了显著进展，成功吸引了大量可再生能源项目的投资。相比之下，撒哈拉以南的非洲国家由于政策稳定性差、政府财力不足等原因，尚未全面实施FIT政策，甚至在一些国家，FIT政策的实施还面临重大障碍。

• 北非的领先地位：摩洛哥和埃及是北非地区率先实施FIT政策的国家，均取得了显著成果。例如，摩洛哥在2010年推出了上网电价政策，为太阳能和风能发电提供了保障，摩洛哥的“努奥”太阳能项目已成为全球最大的太阳能光热发电项目之一。埃及通过FIT政策在太阳能领域吸引了大量国内外资本，两国的成功为其他非洲国家提供了政策借鉴。

• 南非的成功经验：南非通过可再生能源独立发电项目招标计划（REI4P），借助上网电价机制吸引了大量的国内外投资者，成为非洲最大的风能和太阳能市场之一。该计划通过竞争性招标和固定价格合同，确保了项目的可行性和融资的可获得性。每一轮拍卖的竞标价格都显示出显著的成本下降，如风能项目的平均中标价格从2011年的1.14南非兰特/千瓦时下降至2021年的0.49南非兰特/千瓦时。通过公开竞标和合理的FIT定价机制，南非不仅降低了可再生能源的发电成本，还吸引了超过2000亿南非兰特（约合130亿美元）的投资，创造了大量就业机会。

• 撒哈拉以南非洲的困境：尽管南非在这方面取得了显著进展，其他撒哈拉以南的非洲国家在实施FIT政策时面临更多困难。这些国家的能源市场仍不成熟，政策执行中面临资金短缺、电网基础设施不足等挑战。例如，东非和西非的一些国家尽管制定了可再生能源发展规划，但在实际实施FIT政策时往往难以提供足够的财政支持和政策稳定性。

2. FIT定价机制的挑战

FIT政策的核心在于通过合理的定价机制为清洁能源项目提供具有吸引力的回报。然而，非洲一些国家在制定上网电价时，因对项目成本和市场需求的估计不足，导致定价机制存在不合理之处。一些国家的FIT价格过高，给政府财政带来压力，而另一些国家的FIT价格过低，无法吸引足够的投资者。

• 摩洛哥和埃及的成功定价：摩洛哥通过科学的定价机制确保了FIT政策的可持续性，既能覆盖项目成本，又能保持政府财政的合理负担。埃及则根据不同的技术和项目规模设定了灵活的上网电价，以保障项目的多样性。例如，埃及的贝尼苏韦夫光伏发电项目通过国际竞标中标，价格为0.025美元/千瓦时，显示出埃及在太阳能领域的巨大潜力。通过合理的定价政策，结合国际金融机构的支持，埃及成功吸引了大量投资，推动了清洁能源市场的发展。为此，埃及计划到2035年将可再生能源占比提升至42%，并计划通过更多的招标和FIT政策继续吸引国内外投资者。

• 定价不合理的困境：一些撒哈拉以南的国家在FIT定价机制的设计上存在缺陷，如上网电价过低，难以吸引国际投资者，导致项目融资困难，进而影响项目的推进。还有一些国家由于财政压力，无法长期维持高FIT价格，导致政策实施中断或延期。

3. 政策执行与透明度问题

政策执行的透明度直接影响投资者的信心。许多非洲国家尽管推出了FIT政策，但由于执行过程中的透明度不高，招标程序不规范，导致市场反应冷淡，甚至出现腐败和项目搁置的情况。

• 摩洛哥的示范效应：摩洛哥在政策透明度方面做出了表率，公开的招标程序确保了项目的公平竞争，并为项目提供了法律保障。摩洛哥的FIT政策吸引了大量国际投资者，努奥太阳能项目和塔菲拉尔特风能项目便是典型案例。努奥太阳能项目是摩洛哥乃至全球最大的太阳能光热发电项目之一，装机容量达580兆瓦。摩洛哥政府通过上网电价保障该项目的长期收益，在2016年该项目的招标中，中标价格约为 0.18美元/千瓦时，这一价格已经显示出较强的竞争力。在塔菲拉尔特（Tarfaya）风能项目中，摩洛哥政府通过与私人投资者合作，成功以 0.03美元/千瓦时 的价格开发了300兆瓦的风能项目。这一价格不仅远低于化石燃料的发电成本，也为其他非洲国家提供了参考和借鉴。摩洛哥通过长期的FIT政策和合理的拍卖机制，成功推动了国内清洁能源市场的快速发展，并计划在2030年前将可再生能源占比提高至52%。

• 撒哈拉以南透明度不足：撒哈拉以南非洲国家在政策执行的透明度方面较差。许多国家的政策不具备可预测性，招标程序不透明，使得潜在投资者对市场信心不足。这些问题进一步加大了非洲国家吸引国际资本的难度，阻碍了清洁能源项目的推进。

4. FIT项目融资的挑战

尽管FIT政策为投资者提供了价格保障，但许多非洲国家依然面临着融资难题。宏观经济环境的不稳定、货币波动等因素使融资成本居高不下，限制了项目的落地。

• 国际金融机构的支持：世界银行、非洲开发银行等国际金融机构通过优惠贷款和担保，为非洲的FIT项目提供了重要的融资支持。例如，世界银行的“Scaling Solar”计划在赞比亚取得了成功，吸引了大量投资，使光伏发电价格在2019年降至0.04美元/千瓦时。这一价格不仅创下了当时非洲地区的最低纪录，也展示了可再生能源技术成本的持续下降趋势。赞比亚政府通过公开透明的竞标程序，并结合FIT政策，为投资者提供了稳定的收益保障，在光伏发电领域实现了跨越式发展。

• 本地融资市场的局限性：许多非洲国家的本地金融市场尚不成熟，缺乏长期资本支持。尽管FIT政策提供了稳定的现金流，但高昂的前期建设成本和融资成本依然是项目落地的主要障碍。

5. 基础设施薄弱

许多非洲国家的电网基础设施薄弱，特别是撒哈拉以南非洲，电网覆盖率较低，电力供应不稳定。这导致即便项目建成，电网基础设施的限制也使得项目难以并网发电，降低了FIT政策的有效性。

总结

非洲的FIT政策虽然在推动清洁能源发展方面取得了一定进展，但在实施过程中仍然面临诸多挑战。为使FIT政策真正发挥其潜力，各国需要在定价机制、政策透明度、融资支持以及基础设施建设等方面加大努力。通过加强国际合作，借鉴摩洛哥、南非、赞比亚和埃及等国的成功经验，非洲国家可以进一步完善FIT政策，推动可再生能源项目的发展，降低发电成本，并吸引更多国际资本投资。然而，撒哈拉以南非洲国家仍面临政策执行、融资支持和基础设施建设等方面的挑战。唯有进一步优化政策设计、提升电网基础设施建设，并增强市场透明度，非洲才能更好地推动清洁能源发展，促进能源普及，并为全球气候目标的实现作出贡献。（续完）

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