GCNR研报 | 新年专稿：2025年全球气候政策形势分析与展望

 

2025年是国际社会应对气候变化的重要转折点。这一年标志着《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第一届缔约方会议（COP1）召开30周年，以及《巴黎协定》通过10周年的里程碑。从今年起，各国将开始制定并提交新的减排目标，以进一步强化应对气候变化的承诺。《巴黎协定》要求签署国每五年提交并更新其国家自主贡献（NDC），其中涵盖温室气体减排目标和其他关键气候行动。今年正是NDC的首次全面更新，各国的目标和行动将对全球实现1.5℃控温目标的进程产生深远影响。本文从2024年COP29的成果出发，结合欧洲、美国、日本等主要经济体的最新政策动向，全面分析了2025年全球气候政策的形势与展望，涵盖温室气体减排目标、碳市场机制创新以及国际合作的新方向。在全球气候治理进入加速阶段的背景下，这些政策动向不仅将深刻影响各国自身的能源与经济结构，也将在全球范围内重新定义绿色竞争格局。

 

1. COP29（巴库）的成果与COP30的课题

 

• COP29的成果

 

在2024年于阿塞拜疆巴库举行的COP29会议上，各国围绕资金支持、碳市场机制、全球适应目标和全球盘点（GST）等核心议题取得了显著进展，为实现全球气候目标注入了新的动力。

 

（1）新融资目标：各国通过了一项具有里程碑意义的协议，即到2035年每年向发展中国家提供至少3000亿美元的气候资金，重点支持能源转型、适应能力建设和可持续发展。尽管这一目标彰显了国际社会对全球公平能源转型的关注，但发展中国家提出的每年至少5000亿美元资金需求未能达成，突显发达国家与发展中国家之间在资金分配上的深层分歧。

（2）《巴黎协定》第6条的推进：碳信用交易的操作细则正式确立，包括国际交易规则、透明度要求和利益共享机制。这一突破为全球碳信用体系的建立奠定了基础，预计将推动跨境碳减排合作，并为发展中国家通过碳信用出口获得资金提供新的机会。该成果被视为全球气候合作的重要里程碑，尤其是在提高企业和国家间碳交易的透明性和效率方面。

（3）全球适应目标的细化：各方一致同意进一步细化全球适应目标，包括适应资金的数量、技术支持的范围以及能力建设的具体目标。特别是对小岛屿国家和最不发达国家提供技术与资金支持，以帮助其更有效地应对气候变化风险。

（4）全球盘点的部分共识：COP29明确了一些关键的技术评估指标，例如国家排放减少与全球1.5℃目标的一致性评估方法。这些技术基础将为2025年的全球盘点提供数据支持，但关于如何执行和衡量仍需进一步讨论。

 

• COP30的课题

 

COP30计划于2025年在巴西里约热内卢召开，其核心议题包括落实《巴黎协定》第6条的操作方案、推动发展中国家的适应能力建设，以及确保气候资金的公平分配。这些挑战将对全球气候治理进程产生深远影响。

 

（1）NDC更新与提升：根据《巴黎协定》，各国原则上需在2025年2月10日前提交包含2035年目标的国家自主贡献（NDC）。因为更新的NDC需在COP30召开的九个月前提交给联合国。《巴黎协定》并未为缔约方设定具有法律约束力的具体减排目标，而是提供了一个框架，允许各国自行制定和提交符合自身情况的目标（NDC）。目前许多国家因国内经济压力和能源安全需求限制，难以制定具有雄心的目标，因此大多数国家可能在2025年临近COP30的最后期限时提交NDC，这会影响全球盘点的进度和质量。

（2）化石燃料依赖的削减：虽然部分国家在COP29重申了减少化石燃料使用的承诺，但实际执行可能受到一些因素阻碍，如特朗普政府重新上台，美国可能扩大化石燃料的开发和出口，直接影响全球能源转型。中东、非洲等资源型经济体在减少化石燃料依赖的同时维持经济增长，将面临两难选择。

（3）气候资金的落实与扩大：COP29设定的每年3000亿美元气候资金目标在实际落实上仍面临挑战。发达国家需在2025年明确具体的资金来源和分配机制。COP30还需要解决如何确保气候资金的透明使用，以及气候资金不替代传统的海外发展援助（ODA）等问题。

（4）气候移民与公正转型：随着极端气候事件频发，气候移民问题日益严重。COP30需探索公正转型的路径，为受气候变化影响的社区提供支持，包括为因气候变化流离失所的人口提供基础设施和就业保障，推动经济转型过程中对弱势群体的保护和技能提升等。

 

2. 欧洲的气候政策动向

 

2025年将成为欧盟气候政策的关键节点，其政策成果将对实现2030年和2040年的气候目标起到决定性作用。尽管欧盟在可再生能源和能源效率提升方面位居全球领先，但政策协同、东欧国家转型的滞后以及外部碳政策的影响仍是其面临的主要挑战。在碳排放交易系统（ETS）改革和跨境碳调整机制（CBAM）全面实施后，欧盟的气候政策不仅将推动内部绿色转型，还将深刻影响全球绿色竞争格局，同时强化其在国际气候谈判中的领导地位。

 

• 欧盟议会与委员会的变更

 

2024年7月，冯德莱恩连任欧盟委员会主席，为气候政策的连续性和稳定性提供了重要保障。2025年，新一届欧盟委员会将正式运行，并将绿色转型确立为其核心议题之一，重点推进以下立法工作：

 

（1）《清洁产业法案》（Net-Zero Industry Act）：旨在加速绿色技术的开发与应用，巩固欧洲在可再生能源、氢能和碳捕集与封存（CCUS）领域的全球竞争力。

（2）能源效率指令（EED）强化：2025年2月，委员会计划进一步提高对工业和建筑部门的能效要求，以推动成员国在能源效率领域的投资。

（3）欧盟绿色债券计划：以支持可持续基础设施建设和技术研发，这些资金将成为推动成员国实现气候目标的重要工具。

 

上述政策的实施预计将在2025年底前对全球气候政策提供重要示范，为COP30上的多边气候谈判注入新动力。

 

• 温室气体减排目标

 

根据国际能源署（IEA）的报告，即便采取强化政策，欧盟在2030年实现温室气体（GHG）排放较1990年水平减少55%的目标仍面临重大挑战。

 

（1）《国家能源与气候计划》（NECP）延迟提交：多国NECP的提交进度滞后，直接影响了“Fit for 55”计划的配套措施制定及具体实施进程。

（2）区域差异显著：东欧国家能源转型步伐较慢，其煤炭依赖型经济结构对目标实现形成重大阻碍。相比之下，德国和法国等核心成员国在可再生能源领域进展迅速，但因核电政策分歧，欧盟整体政策协调仍面临压力。

（3）政策需求的进一步强化：欧盟环境署（EEA）建议显著扩大对可再生能源的投资规模，并在农业和交通运输等难以减排的领域推行更严格的强制性政策。

（4）德国气候政策的不确定性：德国作为欧盟的核心成员，其政策动向对整体减排目标的实现至关重要。然而，2025年2月的德国联邦议会选举可能导致联合政府的重组，并对气候政策产生直接影响，尤其是在核能政策和国家自主贡献（NDC）目标更新方面。

 

• ETS的调整

 

欧盟碳排放交易系统（ETS）改革是欧洲气候政策的核心支柱之一。预计2026年7月生效的新规则将引入以下关键变化：

 

（1）碳清除技术的纳入：新版ETS框架将首次将直接空气捕集（DAC）和碳封存技术（CCUS）相关的碳清除信用纳入交易体系。企业可以通过购买碳清除信用抵消部分排放，从而为碳清除技术提供市场激励，推动其商业化应用。

（2）免费排放配额的逐步淘汰：能源密集型行业（如钢铁、水泥）的免费排放配额将逐步减少，并计划到2030年完全取消，以推动相关行业向低碳技术转型。这一政策预计将对传统高碳产业产生深远影响，同时为创新型绿色产业创造更大市场空间。

（3）跨境碳调整机制（CBAM）：CBAM将于2026年全面实施，对进口钢铁、水泥、铝等高碳产品征收碳边境税。这一机制的目标是防止“碳泄漏”，确保欧盟内部绿色转型的公平性，并通过对全球贸易伙伴施加压力，推动更多国家采取气候行动。

 

3. 美国的气候政策走向

 

美国气候政策在2025年的发展将对全球气候行动产生深远影响。拜登政府提出的新NDC目标和IRA为清洁能源转型提供了重要支持，但大选的不确定性将成为政策实施的最大风险点。如果气候政策方向转变，美国可能从全球绿色技术和能源转型的领导者退居次位，影响全球气候合作的力度和目标实现的速度。

 

• 拜登政府的新一轮NDC目标

 

2024年12月19日，拜登政府提前公布了新一轮国家自主贡献（NDC）目标，彰显了民主党政府在全球气候行动中的领导力和承诺。主要目标包括：

 

（1）温室气体减排：到2035年实现温室气体排放较2005年水平减少50%-52%，并提出到2050年实现净零排放的长期愿景。

（2）电力部门：2035年实现100%清洁电力供应，比原计划提前5年。

（3）交通领域：到2030年，电动车销量占新车销量的50%以上。

（4）工业领域：推动碳捕集与储存（CCS）技术的大规模应用，计划到2030年覆盖50%的高排放工业设施。

（5）国际气候资金：承诺到2030年累计向发展中国家提供600亿美元气候资金，重点支持绿色基础设施和能源转型项目。

（6）技术创新计划：推出“气候技术创新计划”，聚焦清洁氢能、小型模块化核反应堆（SMR）和下一代电池技术的开发。

 

尽管这一目标体现了拜登政府的气候雄心，但其更多被视为任期内的政治宣誓，因即将到来的新总统上任可能对政策实施造成更大的不确定性。

 

• 大选对气候政策的潜在影响

 

2025年将是美国气候政策的关键转折点，特朗普政策方向将对全球气候行动产生广泛影响。

 

（1）废除现有气候政策：特朗普可能推翻《通胀削减法案》（IRA），终止对清洁能源的补贴和税收优惠，这将削弱太阳能、风能、绿氢等清洁能源项目的吸引力。

（2）退出《巴黎协定》：特朗普的竞选言论中多次提及重新退出《巴黎协定》。此举将对国际气候合作造成重大冲击，尤其是在COP30前后，可能影响其他国家的气候承诺。

（3）支持化石燃料行业：特朗普政府可能优先发展石油、天然气和煤炭产业，进一步加剧全球化石燃料依赖，对全球减排目标构成威胁。

（4）企业与金融机构的退缩：已有多家美国大型企业和金融机构退出或放弃碳中和目标，若气候政策方向转变，将进一步打击私营部门的绿色转型信心。

 

• 《通胀削减法案》（IRA）的不确定性

 

《通胀削减法案》（IRA）是拜登政府最重要的气候政策，其通过3700亿美元的资金支持大幅推动了清洁能源领域的发展。IRA对绿氢生产提供每千克3美元的补贴，并对CCUS技术提供税收激励。然而，特朗普政府若削弱或取消这些政策，将显著影响美国在这些技术领域的全球竞争力。由于2025年的政策不确定性，许多企业和投资者已对长期清洁能源项目的可持续性产生担忧。如果IRA的关键激励被中止，美国可能失去其全球能源转型领导者地位。

 

• 汽车排放和燃油经济性标准

 

美国环保署（EPA）于2024年发布了更加严格的汽车排放标准，旨在加速内燃机向电动车的转型。然而，特朗普政府倾向于降低燃油经济性要求，这将增加美国交通领域的温室气体排放，同时削弱美国汽车制造商在全球市场的竞争力。政策的不确定性将对全球电动车供应链造成干扰。

 

4. 日本气候政策的动向

 

2025年，日本气候政策将继续围绕国内碳市场建设和区域合作深化。GX ETS的落地和AZEC计划的实施将进一步巩固日本在全球气候治理中的重要地位，同时为东亚地区的碳中和目标提供可行路径。通过结合碳市场创新和跨国合作，日本的政策实践将为全球低碳转型提供重要参考。

 

• 温室气体减排目标

 

2024年，日本自民党与公明党执政联盟在众议院选举中未获过半议席，石破茂内阁在弱势执政的背景下出台了新的《日本全球变暖对策计划》草案。该计划延续了前内阁的2030年温室气体减排目标（相较2013年基准年水平减少46%至50%），并新增了2035年和2040年的分阶段目标：2035年减排60%，2040年减排73%。通过分阶段目标设定，日本希望在2030年至2040年实现减排的显著突破，为2050年实现碳中和奠定坚实基础。该计划还明确强调与绿色转型战略（GX）的协同，通过能源结构优化、技术创新和产业转型推动低碳社会的构建。预计新的气候计划及其配套政策将在2025年3月前敲定。

 

• 日本碳市场的启动计划

 

日本计划在2026年正式启动绿色转型碳排放交易系统（GX ETS），从当前的自愿交易模式转型为强制性交易模式。这将是东亚地区首个大规模强制性碳市场。2025年，日本预计完成政策和法规的调整，为GX ETS的实施奠定基础。其核心设计包括：

 

（1）强制性碳交易要求：覆盖能源、制造业、运输、建筑等高排放行业，企业需根据实际碳排放量购买或交易碳信用，并提交详细的碳排放报告。

（2）减排目标对接国际标准：GX ETS与《巴黎协定》第6条的国际碳交易规则对接，为未来的跨境碳交易和信用互认创造条件。

（3）价格管理机制：结合基准线与拍卖机制，设定碳信用交易的价格上下限，以减少市场波动对企业的影响，确保市场稳定。

（4）碳信用分配方式：采用拍卖与直接分配结合的模式，逐步推动高排放行业适应市场化机制。部分碳信用将专门分配给中小企业，降低其参与门槛。

（5）配套政策支持：通过税收激励、低息融资等手段支持企业减排投资，加速技术革新和低碳转型。

 

这一计划预计在运行初期将为日本创造规模达100亿美元的碳市场，并通过跨境合作推动国际碳交易的拓展。

 

• 亚洲零排放共同体（AZEC）的区域合作

 

日本主导的亚洲零排放共同体（AZEC）是推动东亚区域碳中和合作的重要框架，其最新声明于2024年10月发布，强调通过区域协作实现低碳发展。AZEC的核心计划包括：

 

（1）跨国碳市场整合：计划建立区域碳信用交易平台，支持成员国间碳信用的流通与互认。试点项目将优先在日本、韩国和新加坡间开展。

（2）低碳技术共享：推动氢能、CCUS（碳捕集与封存）和可再生能源技术的区域共享。日本通过国际开发合作机构（如JICA）提供技术支持与资金援助，加速东南亚国家的低碳技术应用。

（3）联合投资与项目开发：设立规模达200亿美元的专项基金，支持东南亚低碳基础设施建设，包括氢能生产、储存和输送网络。

（4）区域能源一体化：通过构建区域能源共享平台和技术标准，促进东亚区域内能源互联互通，优化能源资源配置。

 

综上所述，2025年既是国内外应对气候变化迈上新台阶的一年，也将是应对气候变化的逆风更加强劲的一年。在COP29成果的基础上，各国将在COP30中围绕碳市场机制优化、资金支持落实以及《巴黎协定》第6条的深化执行展开博弈。欧洲通过深化ETS改革和跨境碳调整机制（CBAM），继续引领全球气候政策；美国在新一轮NDC目标的提出下，面临政策方向的不确定性；日本则通过碳市场构建与区域合作强化其在亚洲的领导力。尽管全球气候治理仍面临资金短缺、目标落地和技术转型等多重挑战，但各经济体的政策创新与区域合作展现出积极的进展。未来，全球气候政策的成效将取决于各国在国内目标与国际责任之间的平衡，以及如何通过科技与制度创新激发更多合作与行动力。全球气候政策能否在2025年进一步向前迈进，将在很大程度上决定人类能否成功控制气候变化并实现可持续发展的共同愿景。

 

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