GCNR研报 | 特朗普总统就职日签署的能源与环境相关总统令的要点与解读
2025年1月20日，特朗普总统在就任当天即签署了4项与能源和环境相关的总统令以及1份备忘录，全面推翻拜登政府的气候政策，强调化石燃料的开发与利用。这一决定不仅令美国重新退出《巴黎协定》，还鼓励扩大石油、天然气等传统能源的开采，标志着美国能源与环境政策的重大转向。以下是这些文件的内容要点和分析解读。
1. 国际环境协议中的“美国优先”总统令
内容要点：
(a) 美国驻联合国大使必须立即向联合国秘书长通报退出《巴黎协定》，该退出被视为自通告之时立即生效。
(b) 美国驻联合国大使必须立即通报退出《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的所有协议（包括任何协议、协定、共识或类似承诺），通告对象为联合国秘书长或相关主体。
(c) 美国驻联合国大使必须立即停止或撤回在UNFCCC框架下的所有资金承诺。
(d) 在完成上述(a)至(c)项后，美国驻联合国大使必须报告进一步必要的措施，以确保国际协议不会对美国造成不公平的负担。
分析解读：
关于(a)：作为《巴黎协定》的托管人，联合国秘书长于1月27日通告，已接到美国正式递交退出的通知。尽管美国总统令规定退出即刻生效，但根据《巴黎协定》条款，退出需在通告一年后正式生效，即2026年1月27日。
关于(b)：联合国秘书长的受托通知（Depositary Notifications）网站上尚未公布任何关于美国退出UNFCCC协议的相关通告。此外，“任何协议、协定、共识或类似承诺”（any agreement, pact, accord, or similar commitment）的具体涵盖范围尚不明确。例如，每年《联合国气候变化大会》（COP）通过的决议仅是政治性协议，通常不涉及国家的正式接受或退出程序。另一个不明确的点是，通告的对象不仅包括联合国秘书长，还包括“相关主体”（any relevant party），其具体含义不明。
关于(c)：本次总统令未明确提及退出UNFCCC，因此短期内美国完全退出UNFCCC的可能性有所降低。但需要注意的是：(b)条款的措辞接近于否定UNFCCC框架下的既有合作；(d)条款提到要进一步采取措施，以避免国际协议对美国造成“不公平负担”，这仍可能为未来退出UNFCCC留下空间。因此，尽管目前未有明确退出UNFCCC的行动，但风险尚未完全消除。
此外，特朗普政府还撤回了美国对全球气候融资（Global Climate Finance）的资金承诺。拜登政府此前承诺在2024年底前将年度气候援助提升至110亿美元，而特朗普的政策调整意味着发展中国家的气候适应和减缓资金将大幅缩减。
《巴黎协定》是2016年全球气候治理的重要成果，要求各国设定温室气体减排目标，并每五年提交最新计划。特朗普在其第一任期内曾宣布退出该协议，但由于协议条款的规定，退出程序直到2020年11月才正式完成。拜登政府上台后，立即推动美国重新加入《巴黎协定》。然而，此次特朗普的再次退出表明，美国将放弃其在全球气候治理中的领导地位。
2. 关于“释放美国能源潜力”的总统令
内容要点：
(a) 撤销阻碍能源开发的监管措施。各联邦机构必须迅速识别可能对国内能源资源开发（尤其是石油、天然气、煤炭、水力、生物燃料、关键矿产和核能）造成负担的监管措施，并推进其撤销或修改（第3条）。
(b) 全面撤销拜登政府的气候政策。包括2021年1月27日所签署的“2050年净零排放”目标的总统令在内，拜登政府所有气候变化相关的行政命令将被废除（第4条）。
(c) 简化能源审批流程。对联邦政府的许可流程进行改革，包括重新评估环境影响评估（EIA），加快审批（第5条）。
(d) 终止碳社会成本计算的使用。撤销所有涉及碳社会成本的文件，环保署（EPA）署长需在60天内研究将碳社会成本计算从联邦许可和监管体系中移除，并发布新的指导方针（第6条）。
(e) 审查温室气体的“危险认定”。环保署署长需在30天内提交关于2009年12月15日温室气体“危险认定”（Endangerment Finding）的法律效力和适用性的建议（第6条）。
(f) 暂停并审查《通胀削减法案（IRA）》和《基础设施投资与就业法（IIJA）》的资金使用。所有联邦机构必须暂停使用这些法案下的资金并进行审查，并在90天内向总统办公室提交审查结果（IRA中的税收减免措施不受影响，仅暂停直接财政支出）（第7条）。
(g) 重启LNG出口审批。能源部长必须尽快恢复液化天然气（LNG）出口许可审批，并在审批过程中仅考虑对美国经济和就业的影响，以及对盟国与伙伴国安全的影响（不考虑温室气体排放影响）（第8条）。重建矿产资源供应链的主导地位（第9条）。
分析解读：
第3条取消拜登政府设定的能源监管措施：重点是撤销火力发电厂、新车销售排放标准等环境法规，但这些改革需遵循《行政程序法》（APA），预计需要1.5至2年完成。
第6条挑战温室气体的“危险认定”：这是特朗普首次正式审查2009年温室气体“危险认定”（该认定认为温室气体对公共健康构成威胁，从而允许EPA监管碳排放）。若认定被撤销，EPA将无法再根据《清洁空气法》对温室气体排放进行监管，但撤销该认定可能引发法律诉讼，特朗普政府的胜算仍不确定。
第7条对《通胀削减法案（IRA）》的影响：目前，仅暂停政府财政支出部分（如绿色能源补贴），IRA的税收减免政策仍然有效。财政部可能会重新审查清洁汽车减税政策，尤其是与原产地和经济安全相关的要求，这可能影响电动车行业。
第8条恢复LNG出口审批：这是特朗普政府逆转拜登政府暂停LNG出口审批的举措，符合预期。从“仅评估经济和安全影响”这一表述来看，该政策不考虑LNG出口对全球温室气体排放的影响，显示特朗普政府对气候变化的消极态度。
总之，“释放美国能源” （Unleashing American Energy） 行政命令的实质是取消绿色能源政策，包括取消对电动汽车（EV）减排的激励政策，终止相关税收减免和补贴，终止各州对电器能效的环保规定，如对电灯泡、洗碗机、洗衣机和燃气炉的标准设定。此举将严重阻碍美国清洁能源行业的发展，并可能使美国在全球新能源市场上落后于其他国家。
3. 关于国家能源紧急状态的总统令
内容要点：
(a) 宣布国家能源紧急状态。由于美国的能源生产、运输、加工和发电能力不足，已对国家经济、国家安全和外交政策构成“异常威胁”（an unusual and extraordinary threat），因此宣布进入国家能源紧急状态（第1条）。
(b) 赋予各联邦机构紧急权力。各部门必须识别并行使紧急状态下的合法权限，以促进本土能源资源的勘探、租赁、生产、运输和发电。若某些行动需要使用联邦政府的土地征用权或《国防生产法》赋予的特别权力，各部门必须向总统提交建议（第2条）。
(c) 放宽E15乙醇汽油的销售限制。环保署（EPA）署长必须考虑允许全年销售E15汽油（15%乙醇混合汽油），以增加燃料供应（第2条）。
(d) 加速能源基础设施建设。各联邦机构应利用紧急授权，加快能源基础设施的建设与投产（第3条）。
(e) 放宽环境法规执行。各部门应考虑在紧急状态下放宽环境法规的执行，以促进能源生产，包括与水资源和濒危物种相关的环保法规（见第4至6条）。
(f) 界定能源范畴（排除可再生能源）。本总统令定义的能源范围包括石油、天然气、液化天然气（LNG）、精炼石油产品、煤炭、铀、生物燃料、地热能、水力以及关键矿产。风能和太阳能未被纳入（第8条）。
分析解读：
特朗普总统宣布美国进入“国家能源紧急状态”，理由是当前的能源生产“无法满足国家需求”。该行政命令授权联邦政府领导人利用紧急权力，迅速识别、租赁和开发国内能源资源。这一决定不仅影响石油和天然气行业，也涉及煤炭和铀等其他能源资源。特朗普政府表示，这一举措旨在降低能源价格，提高能源独立性。
相较第2项总统令，本总统令主要是基于现行法律的行政权力调整政策，通过宣布紧急状态，赋予政府额外权力，以推动能源供应增加。但紧急权力的实际作用仍不明确。除了E15汽油的全年销售许可和部分环保法规的松绑，总统令未明确列出可立即执行的额外权力，而是将权力行使的决定权交给各机构。因此，短期影响尚不清楚。
历史经验表明，在特朗普第一任期时，曾尝试使用《联邦电力法》（Federal Power Act）202条(c)款和其他紧急授权来延长燃煤和核电站的运营，但最终未能成功。目前尚不清楚本次总统令是否会再次尝试利用202条(c)款。
4. 暂停海上风电租赁与全面审查风电项目的总统备忘录
内容要点：
(a) 暂停海上风电租赁。自2025年1月21日起，暂停所有外大陆架（Offshore Continental Shelf）的海上风电租赁，直至本备忘录被撤销。目前已暂停的区域将继续保持暂停状态。现有租赁合同的权利不受影响，但内政部长需对现有租赁项目的环境与经济必要性进行全面审查，并可决定终止或调整现有合同（第1条）。
(b) 暂停风电项目的联邦审批（包括陆上风电）。在对风电租赁和审批体系进行全面审查之前，所有联邦机构必须暂停，包括新项目审批、通行权批准、许可发放、租赁协议、政府融资、现有批准项目的更新（第2条）。
分析解读：
特朗普政府此次针对风电采取了严格限制措施，其理由是“对可靠能源的需求上升”以及“风力发电可能影响海洋生态系统”。实际上，特朗普曾多次公开批评风力发电，声称风力涡轮机会“杀死鸟类”，甚至夸张地表示风电“会导致癌症”。本备忘录与他的立场一致，进一步限制了海上和陆上风电的发展。但该备忘录仅针对风电，并未涉及太阳能发电，显示特朗普政府对清洁能源的选择性政策。
5. 释放阿拉斯加巨大资源潜力的总统令
内容要点：
(a) 全面审查阻碍阿拉斯加资源开发的法规。重新评估和修订所有可能妨碍阿拉斯加能源和矿产资源开发的监管措施。重点关注扩大石油、天然气、液化天然气（LNG）、矿产和其他能源资源的开采。
(b) 推动阿拉斯加LNG的开发与出口。明确提及开发阿拉斯加的LNG资源，包括：出口到美国其他地区及太平洋地区的盟国（包括日本等国家）。
分析解读：
阿拉斯加一直被视为美国未开发的化石燃料宝藏。该总统令是特朗普政府全面推动化石燃料开发战略的一部分，特别是针对阿拉斯加这一能源储量丰富但开发受限的地区。在拜登政府时期，阿拉斯加的多个油气开发项目受到严格监管，该政策意味着将全面取消这些限制。
特朗普的新政则进一步推动阿拉斯加的能源开发，包括加速审批新的能源开采项目，并取消所有可能阻碍能源开发的环境法规。与此同时，特朗普政府撤销关于暂停北极国家野生动物保护区（ANWR）石油和天然气租赁的决定，并取消此前签署的租赁合同，重新向能源公司开放该地区的开采权。
特朗普政府希望推动日本和欧洲增加对阿拉斯加LNG的进口，这可能成为日美、日欧能源合作的重要议题。该政策可能促进阿拉斯加LNG产业的投资和基础设施建设，但也可能因环保组织的法律挑战而面临不确定性。
综上所述，特朗普政府的能源与环境政策转向，意味着美国在全球气候治理中的角色将大幅削弱。退出《巴黎协定》、削减全球气候融资、鼓励化石燃料开发、限制清洁能源发展等措施，将影响美国的长期能源安全和经济竞争力。在全球气候变化挑战加剧的背景下，美国的政策变化可能对国际社会产生深远影响。正如许多气候专家所警告的那样，美国的环保政策倒退不仅威胁本国人民的福祉，也可能对全球气候行动造成不可逆转的影响。
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