GCNR研报 | 巴西建立温室气体排放交易体系（SBCE）

 

应对气候变化的全球紧迫性促使各国采取了大规模的减排措施。碳排放交易体系（ETS）作为关键工具之一，已被多个国家纳入其国家气候政策框架。巴西，作为拥有世界上最大热带雨林——亚马逊，并且水能、风能等可再生能源资源丰富的国家，同时也是拉丁美洲最大的碳排放国之一，深刻认识到将排放交易体系纳入监管框架的重要性。在此背景下，巴西推出了温室气体排放交易体系（SBCE），旨在通过市场机制有效减少温室气体排放。本文将介绍SBCE的基本情况，探讨其目标、运作机制、优势以及面临的挑战。

 

一、创立背景

 

巴西减排承诺的起点可追溯至2009年通过的《国家气候变化政策（PNMC）》法案，自此，排放交易体系的构想便成为该国气候议程的重要组成部分。然而，实际进展始于2016年至2020年间，巴西与世界银行合作启动了“市场准备伙伴关系项目（PMR）”，该项目专注于将碳定价机制纳入巴西的监管框架。

 

2023年8月21日，巴西参议员莱拉·巴罗斯向国会提交了2022年第412号法案（PL412/2022）的修订版本，该法案旨在建立巴西温室气体排放交易体系（SBCE），即限额与交易排放交易体系（ETS）。

 

此项进程在2024年迎来了重大突破。2024年11月19日，巴西国会通过了旨在实施SBCE的法案——PL182/2024，随后巴西总统卢拉于2024年12月12日正式签署该法案，巴西政府根据此法案颁布了第15042号法律，正式建立温室气体排放交易体系（SBCE）。该法律规定，在排放交易体系（ETS）框架下，所有参与的企业将在规定周期内受到温室气体排放量（以二氧化碳（CO2）为基准）上限的限制，并根据这一上限发放相应的排放许可。

 

这一法案标志着巴西在建立碳信用市场方面迈出了重要的一步，对推动全球气候行动并实现巴黎协定目标具有重要意义。作为COP30的东道国，巴西继阿联酋之后成为第二个更新NDCs（国家自主贡献）的国家，计划到2035年将温室气体净排放量相较2005年水平减少59%-67%。这一目标意味着到2035年巴西将减少8.5亿至10.5亿吨二氧化碳当量。巴西的第一个NDC版本于2020年12月发布，设定了到2025年减少37%和到2030年减少43%的减排目标。此次更新进一步强化了巴西减少温室气体排放的决心。建立碳排放交易系统（SBCE）正是为了实现这些NDCs目标的一项关键行动计划。

 

二、主要特点

 

1. 排放上限和排放许可
 

SBCE是一个典型的排放交易体系，基于“限额与交易”模式。在该体系中，政府为受监管实体设定碳排放上限。这些实体，包括大型工业排放源，将被分配一定数量的排放配额，每个配额（CBE）代表一吨CO2当量。排放许可由联邦政府免费或通过拍卖系统分配。免费分配的原则依据历史排放水平、技术发展以及边际减排成本等因素，并优先分配给高排放行业，以帮助其平稳过渡到减排政策。同时，为希望增加排放配额的企业提供通过拍卖渠道获取额外配额的机会。对于排放量超过配额的企业，它们需要购买额外配额；排放量低于配额的企业则可以在二级市场上出售多余部分。

 

2. 适用范围和参与者
 

SBCE将适用于年排放超过25,000吨CO2e的工业部门。此外，年排放量在10,000至25,000吨CO2e之间的公司也需进行监测和报告，但无需购买排放许可。预计将有4,000至5,000家公司受到该法案的约束。需要注意的是，农业和畜牧业目前暂时不包括在SBCE范围内，但未来有可能考虑将这些领域纳入其中。

 

3. 排放许可逐年递减

 

排放上限将逐步降低，以确保温室气体排放逐年减少，从而推动巴西实现长期气候目标。每年分配的排放配额总量将逐步减少，预计这将推动排放许可价格上涨，进而激励企业减少排放。SBCE鼓励企业通过改进生产流程或采用新技术来减少排放，或者购买市场上的额外排放许可。企业都能通过这种市场信号采取措施以减少自身排放。

 

4. 监测、报告与核查（MRV）
 

SBCE将实施强制性的MRV系统，以确保企业遵守排放要求。企业必须每年提交温室气体排放报告，并由认证的第三方机构进行核查。这些数据将被存储在中央登记处的数字平台上，确保交易的透明性与可追溯性。SBCE主要由三个主要机构进行管理：

 

• 气候变化跨部门委员会（CIM）：该委员会负责设定SBCE的战略方针，批准相关法规，并监督体系的实施。CIM将包括来自多个政府部门的代表，确保不同领域之间的协调。

• SBCE管理机构：该机构负责SBCE的日常运营，监督排放配额的发放与分配，确保系统的合规性，并管理中央登记处。它还将确保MRV系统的完整性，并对不合规行为进行处罚。

• 常设技术咨询委员会：该委员会将为SBCE提供专家意见，确保其保持有效性和高效性。委员会成员包括学术界、私营部门和民间社会的代表。

 

5. 惩罚措施
 

对于未履行排放配额采购义务的企业，将面临惩罚措施，包括罚款（最高为上一年度毛利润的3%，重复违法可达到4%）、撤销税收优惠和执照等处罚，严重情况下甚至可能暂停运营。

 

6. 实施步骤
 

SBCE的实施将分为五个阶段，预计在法案实施后四至五年内逐步完善体系。初期阶段将为企业提供免费的排放许可，后期则将引入拍卖机制，企业需购买额外的排放许可。

 

• 第一阶段：自法律生效之日起12个月内制定详细规定，可延长12个月。

• 第二阶段：目标企业建立温室气体排放报告体系。

• 第三阶段：监测期，所有目标企业需报告并监测排放量，期限为两年。

• 第四阶段：设定排放许可并开始分配配额，初期所有配额将免费分配。

• 第五阶段：全面实施阶段，排放配额逐步拍卖。

 

SBCE的一个最大特色在于其为受监管实体提供了灵活性。公司可以选择如何遵守排放限制，通过改进技术或更高效的流程减少排放，或购买市场上的额外排放配额。通过这种市场驱动的方式，确保排放减少发生在最具成本效益的领域，从而提高系统的整体效率。

 

三、自愿碳信用市场

 

在SBCE框架下，自愿碳市场的碳信用额被作为补充措施，帮助企业履行其排放义务。来自自愿市场的碳信用额被称为已核实的排放减少或清除证书（CRVE）。为了使用这些自愿市场的碳信用额，企业必须确保这些信用额符合SBCE的标准，并在SBCE的中央登记处进行注册。此外，所有涉及自愿市场的碳信用额必须采用经过认证的减排方法，并通过第三方核查验证。

 

这意味着自愿市场不仅与SBCE在一定程度上相互独立，它们通过对碳信用额的认证与注册建立了联系，从而为企业提供了一个灵活的补充工具，帮助它们履行SBCE规定的排放减少目标。所有的排放配额（CBE）和CRVE均可在国内市场进行交易，同时，符合《巴黎协定》规则的CRVE也可参与国际市场。这一机制使巴西企业能够参与全球碳市场，为绿色技术与项目的融资提供了新的途径。

 

根据美国加州大学伯克利分校戈德曼公共政策学院数据库的数据显示，截至2023年底，全球发放的自愿减排额度相当于19.78亿吨二氧化碳的减排量，项目数量为8777个。自愿减排额度最多的国家是美国，减排量为4.44亿吨二氧化碳，占全球总量的22.4%；其次是印度和中国。巴西是全球第四大自愿减排额度发行国，共计271个项目，减排量相当于1.22亿吨二氧化碳，占全球总量的6.2%。

 

从各行业的碳信用额度分布来看，“林业和土地利用”占据了63.2%，发放的信用额度大约是“可再生能源”（32.2%）的两倍。在巴西，“农业、林业和其他土地利用（Agriculture, Forestry and Other Land Use, AFOLU）”相关项目发放的信用额呈现出持续增长的趋势，备受关注。为了扩大牛肉和大豆等农产品的种植面积，巴西正在进行大规模的森林砍伐，而这也是温室气体排放的一个主要因素。为了应对这一问题，巴西的大部分AFOLU相关项目属于所谓的REDD+倡议，旨在应对森林砍伐和森林退化，推动可持续森林管理。

 

根据巴西著名智库热图利奥·巴尔加斯基金会（FGV）2022年4月发布的报告，过去两年，巴西的REDD+相关项目数量持续上升。该报告指出，森林经营和造林项目不仅能有效减少二氧化碳排放，还能通过吸收二氧化碳帮助大气层，此外，森林管理还能够保护生物多样性和传统社区，因而具备高附加值。因此，报告预计，随着亚马逊地区吸收二氧化碳的巨大潜力，未来森林保护相关项目可能会进一步增长。这些趋势体现了巴西作为全球最大热带雨林所在地的独特优势。根据报道，2023年，巴西国有石油公司首次购买了碳信用额，巴西银行等主要金融机构也首次在国际市场上进行碳信用额交易，两家机构均购买了由REDD+项目生成的碳信用额。

 

SBCE为环境保护和气候变化项目（如REDD+）生成的碳信用额提供了一个监管框架。这个系统允许公司、机构或个人通过购买减少温室气体排放或从大气中捕获碳的项目产生的信用，来抵消其自身经济活动中产生的排放。这对于巴西而言，既是一个重要的工具，有助于实现其在《巴黎协定》下的温室气体减排目标，也是全球气候行动的重要组成部分。作为全球森林覆盖面积最大的国家之一，巴西的碳信用市场发展对于全球气候行动具有重要意义。对于有意进入巴西市场的企业，深入了解碳市场交易规则，掌握自身的真实碳排放水平，并做好碳管理和碳交易的工作，将是应对气候变化挑战的关键步骤。

 

四、主要挑战

 

巴西排放交易体系（SBCE）的实施仍然面临诸多争议，且各方意见不一，这意味着未来的法律和监管框架可能会根据实际需求进行调整和优化。

 

1. 农业与畜牧业的豁免
 

农业和畜牧业被排除在SBCE的监管范围之外，尽管这些领域是巴西温室气体排放的主要来源之一。巴西农业与畜牧业联合会（CNA）认为，由于农业用地的复杂性和规模，难以对中小型农场进行排放量测量和配额分配。然而，环保组织如亚马逊环境研究所（Ipam）则认为，若不将农业纳入SBCE，排放量和减排措施的监测将无法有效开展，可能影响巴西的减排目标。因此，解决农业与畜牧业的排放问题，仍然是SBCE政策实施中的关键挑战。

 

2. 排放许可和碳信用额的使用
 

SBCE允许企业使用自愿碳市场发行的碳信用额（CRVE）来抵消超标排放，但目前尚未明确如何认证和使用这些信用额。预计相关细节将在未来的讨论中进行确定。这一问题的解决将影响企业如何灵活利用碳市场以满足减排目标，并确保碳信用额的质量和有效性。

 

3. 与国际气候协议的对接
 

随着巴西继续发展其监管框架，确保SBCE与国际气候协议的对接至关重要，特别是与《巴黎协定》的对接。SBCE将在帮助巴西实现其国家气候承诺和减排目标方面发挥关键作用。然而，如何与国际排放交易体系对接，以及如何确保碳信用额的合法性和可操作性，仍然是未来完善法案的重要问题。围绕这些具体实施细节，目前仍存在许多争议，需要进一步厘清。

 

4. 配额发放和排放量统计的标准
 

目前尚未明确在SBCE的初期实施阶段，所有的排放配额是否将全部免费发放。同时，目标企业的排放量是以企业集团为单位统计，还是以具体工厂为单位进行统计，也未得到明确规定。CEBDS强调，制定详细的规则和标准对于确保SBCE的公平性和有效性至关重要。

 

5. 市场波动性
 

排放配额的价格可能会受到市场波动的影响，若价格过高，可能会对经济造成冲击，尤其是对中小型企业。政府已提议通过价格底线或上限等机制来稳定市场价格，但这些措施需要谨慎设计，以避免产生意想不到的后果。如何在确保市场活力和公平性的同时，减少价格波动的负面影响，是SBCE实施过程中的一个重要挑战。

 

综上所述，巴西温室气体排放交易体系（SBCE）通过设定排放上限并逐步减少配额，旨在推动企业减少温室气体排放。SBCE的灵活性和市场驱动特性为减排提供了一种成本效益高的途径。该法案的实施将增强巴西的排放控制机制，并推动绿色技术和低碳经济的发展。作为巴西在应对气候变化和履行国际气候承诺方面迈出的重要一步，SBCE具有深远意义。然而，实施过程中仍面临挑战，特别是在农业和畜牧业是否纳入体系的问题上。SBCE的成功将依赖于有效的治理、透明的报告机制以及公私部门之间的密切合作。

 

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